Тепер перейдемо до інших аспектів функціонування законодавчої влади – порядку її формування, особливостей прийняття рішень (тобто законотворчості), порушень і відповідальності членів законодавчого органу.

Говорячи про порядок формування законодавчого органу, можна виділити такі питання: (1) хто має право обирати; (2) хто має право бути обраним; (3) якою має бути система виборів; (4) на який термін і яку частину депутатів слід обирати. Залишаю за дужками питання структури органу і того, кого представляє яка з палат – Україна є унітарною державою, тому цілком достатньо однієї палати, члени якої представляють громадян. Також, не будемо поки що розглядати питання виборчого права – про плюси і мінуси загального рівного виборчого права слід поговорити окремо.

Говорячи про те, хто має право бути обраним, звичайно, можна визначити вимоги щодо терміну перебування у громадянстві та мінімального віку (наприклад, від 25 років і не менше 5 років у громадянстві України), вимогу щодо дієздатності та відсутності обмеження свободи, а також передбачити люстраційне обмеження. Наприклад, обиратися можуть «особи віком від 25 років, які були громадянами України протягом 5 останніх років і мають цивільну дієздатність, за винятком тих осіб, щодо яких діє вирок суду про позбавлення волі або які позбавлені права бути обраними за процедурою люстрації».

Найважливішим у цьому пункті мені видається тип виборчої системи. Недоліки мажоритарної системи відомі – її менша стійкість до популізму й адміністративного ресурсу. Більш того, відомо, що партія, яка має підтримку 40% виборців, що рівномірно розподілені по виборчих округах, легко отримує 80% місць у парламенті. З цією ж проблемою зустрічалися і корпорації – мажоритарний акціонер з 51% акцій за простого голосування міг на 100% сформувати раду директорів (або, як у нас говорять, наглядову раду). Але у корпоративному світі давно знайдено рішення – зараз усі провідні корпорації відмовилися від простого голосування на таких виборах на користь кумулятивного голосування. Сутність кумулятивного голосування простими словами можна висловити так: голоси, вже віддані за одного кандидата, не можуть віддаватися за наступних, тобто за наявності 10 місць у раді директорів акціонер, що має 51% акцій, може отримати від 5 до 6 місць (50% дає рівно 5 місць, а далі можливі варіанти), а міноритарій з 40% акцій гарантовано отримує від 3 до 4 місць. Чи можливий аналог кумулятивного голосування на парламентських виборах? Мажоритарна система, очевидно, з ним несумісна, оскільки кумулятивне голосування можливе лише на багатомандатних округах. На кожному з таких округів ідеальний результат кумулятивного голосування – це розподіл місць пропорційно кількості відданих голосів, тобто пропорційна виборча система є однією з реалізацій кумулятивного голосування. Не бачу жодної причини, чому рішення, яке добре себе зарекомендувало у корпоративному світі, не може бути настільки ж хорошим і в політичній системі.

Відмінності пропорційної і мажоритарної системи, проте, полягають не тільки у процедурі голосування. Якщо за мажоритарної системи кожен депутат черпає свою легітимність у голосах громадян, відданих конкретно за нього або за неї, і тут складно відокремити голоси за особистість депутата від голосів за його чи її програму, тому такі депутати часто змінюють свої погляди і не несуть за це відповідальності.
У пропорційній системі за особистість не голосують, голоси отримує та чи інша політична програма. Відповідно, конкретні депутати черпають свою легітимність з цієї програми. Якщо вони змінюють свої погляди і відходять від тієї програми, за яку голосували виборці, то такі депутати втрачають основу своєї легітимності, відповідно, і право представляти громадян. У такій політичній системі мова йде не лише про імперативний мандат, а й про обов’язкове дотримання положень передвиборчої програми – за невиконання передвиборних обіцянок, під реалізацію яких депутати отримали свої мандати, повинна слідувати не лише політична, але і дисциплінарна (позбавлення мандата), і кримінальна (зловживання довірою, тобто шахрайство) відповідальність. Але про це ще поговоримо нижче.

Існує думка, що оскільки і мажоритарна, і пропорційна системи мають свої переваги і недоліки, то їх потрібно об’єднати, наприклад, обираючи половину парламенту за однією системою, а половину – за іншою. У нас взагалі люблять взяти щось з політичної системи США, щось з політичної системи Франції, додати елементи систем ФРН, Австрії чи Польщі, і з’єднати ці різні і не дуже сумісні одна з одною частини підпорами і милицями. Це повна нісенітниця. Не можна взяти колеса від Феррарі, кузов від Бентлі, двигун від Роллс-Ройса, приладову панель від Тесли і отримати автомобіль мрії. Швидше за все, така конструкція взагалі не їздитиме. Так і у державі: не можна брати елементи різних систем, необхідно максимально чесно і повно, без купюр і хитрощів, реалізувати якусь одну систему.

На який термін слід обирати депутатів? Якщо він занадто великий, то зміни політичних уподобань громадян не будуть своєчасно відображені, і сутність представницького органу буде спотворена, він втратить легітимність. Якщо термін занадто малий, то депутати не встигнуть увійти у курс справ і швидше будуть схильні займатися націленим на короткострокову перспективу популізмом, ніж націленим на довгострокові результати законотворчістю. Звичайно, 1-2 роки – це мало, але вже 5-6 років – занадто багато. Виходить, оптимальний термін повноважень депутатів – якраз ті 4 роки, які існують у США.

Однак є й альтернативний варіант – кожні 2 роки обирати 1/3 складу парламенту або кожні 3 роки – 1/2 його складу, так, що часткова ротація кожні 2-3 роки буде оновлювати склад й адаптувати його під поточні політичні уподобання, але кожен окремо взятий депутат буде працювати 6 років, що більш ніж достатньо для входження у курс справ і продуктивної законотворчості. Знову ж таки, роблю відсилання до корпоративного світу – у даний час хорошим тоном вважається мати раду директорів, склад якої оновлюється поступово (staggered board), зазвичай на кожних виборах обирається 1/3 її складу. Крім того, вважаю за необхідне обмежити максимальне число років перебування у законодавчому органі влади, наприклад, 12 роками. Звичайною повинна стати практика, коли людина більшу частину життя працює у приватному або некомерційному секторі, і лише обмежену кількість років – на публічній (громадської) службі, це відкриє соціальні ліфти і запобігає ситуації, коли одні й ті ж особи все життя сидять на шиї у платників податків.

Більшість внутрішніх питань прийняття рішень законодавчим органом повинно бути його внутрішньою справою і затверджуватися на рівні підзаконних актів (наприклад, постанов). Має бути чітка логіка у тому, які рішення приймаються на рівні закону, а які – на рівні підзаконних внутрішніх документів. Законом регулюються ті сфери життєдіяльності суспільства, які були перераховані вище; внутрішніми документами – ті питання, які регулюють роботу самого законодавчого органу, але не суспільства у цілому. Так, кількість і склад комітетів та комісій, кількість читань, необхідність отримання експертних висновків, терміни їх отримання, так само як проходження законопроектів через комітети, тощо – це все внутрішні питання. Внутрішнім документом є і регламент, його прийняття на рівні закону неприпустимо. Такий поділ типів документів слід закріпити в Конституції.

Одне з процедурних питань прийняття рішень, що має регулюватися Конституцією – це перелік осіб, які мають право законодавчої ініціативи. Я переконаний, що концепція поділу влади виключає законодавчу ініціативу інших гілок влади, тому право законодавчої ініціативи слід конституційно закріпити виключно за депутатами.

Друге питання – це порядок прийняття рішень. За замовчуванням, ним, напевно, має стати публічне голосування «за» більшості від депутатів, які отримали на даний момент мандати. Всі інші випадки, а саме – прийняття рішень більшістю у 2/3, 3/4 голосів «за» або таємним голосуванням, мають бути явно визначені у Конституції.

У тих випадках, коли виникне необхідність роздільного прийняття рішень опозицією і правлячою більшістю (а я вважаю, що такі випадки будуть), слід визначити поняття опозиційних депутатів і викласти правила прийняття рішення – більшістю від спискового складу опозиційних депутатів і більшістю від спискового складу неопозиційних депутатів. Опозиційними можна вважати депутатів, які не входять до складу уряду або фракцій, які формують уряд, і які не голосували «за» призначення уряду або які голосували «за» вотум недовіри уряду (дивлячись, що було пізніше).
Третє процедурне питання – вступ у силу прийнятих законодавчим органом законопроектів. Якщо буде існувати пост президента, то слід визначити процедуру підписання президентом або накладення вето, а також подолання вето. Далі, слід визначити вимогу до публікації і мінімальний термін між публікацією та набуттям чинності. Для законів, що регулюють сферу оподаткування, як зазначалося вище, слід визначити можливі дні вступу у силу (наприклад, 1 січня і 1 липня, але не раніше 6 місяців з дня опублікування і не раніше 2-3 місяців з моменту готовності інфраструктури; наприклад, якщо прийнятий 19 червня податковий закон не опублікований до 1 липня або інфраструктура не готова до 1 жовтня, то закон не може вступити в силу 1 січня наступного року і його вступ в силу відкладається, як мінімум, до 1 липня наступного року).
На завершення цієї записки – кілька міркувань з приводу відповідальності. Як і будь-які громадяни, депутати повинні нести відповідальність за всі правопорушення, які можуть зробити громадяни (вбивство, крадіжка, шахрайство і т.д.). Як будь-які особи, які перебувають на утриманні платників податків, вони також повинні нести відповідальність за правопорушення публічних (суспільних) службовців – незаконне збагачення, використання посадових повноважень в особистих інтересах, надання недостовірної інформації тощо (це так само можна застосувати і до законодавчої, і до виконавчої, і до судової влади). Нарешті, як особи, що попросили (йдучи на вибори) і отримали (вигравши їх) довіру громадян у частині представлення їхніх інтересів, депутати повинні нести відповідальність конкретно за зловживання цією довірою, тобто, за вчинення дій, що є несумісними з отриманим від громадян мандатом і підривають довіру до законодавчої влади у цілому. Саме на цьому третьому аспекті відповідальності я і зупинюся детальніше.

Кримінальна відповідальність депутатів повинна наступати за навмисні суспільно небезпечні правопорушення, пов’язані з перевищенням мандатних повноважень. Так, депутат має право голосу, але не може його делегувати. Тому голосування за інших депутатів, так само як і надання свого засобу для голосування (картки, бюлетеня) іншим особам має бути криміналізоване.

Також, у запропонованій конституційній моделі компетенція законодавця явно обмежена певними сферами (записка № 5, початок) і явно визначені свободи, які не можуть бути обмежені законом (записка № 3). Тому внесення законопроектів, що виходять за рамки встановлених Конституцією сфер компетенції, голосування за них, видача позитивних експертних висновків з приводу них повинні бути криміналізовані. Сформулювати це можна в такий спосіб: «Депутати несуть кримінальну відповідальність за неособисте голосування та за передачу засобів особистого голосування іншим особам. Депутати та інші особи, що беруть участь у законотворчій діяльності, несуть кримінальну відповідальність за внесення, підтримку при голосуванні, надання позитивних експертних висновків щодо законопроектів, які не відповідають статтям №№ цієї Конституції» (№№ – номери статей, в яких вказані питання, за якими можуть прийматися закони, і в яких вказані права і свободи, які не можуть бути обмежені законом).
Депутати повинні нести і матеріальну відповідальність за наслідки прийняття неконституційних рішень. Тут доречна аналогія з найманим менеджером, або, загальніше, з будь-яким найманим працівником. Якщо вас винайняли для виконання певних функцій і дали певні повноваження, а ви діяли невдало і роботодавець зазнав збитків від ваших дій, то є два варіанти. Перший – ви погано, але чесно виконували свою роботу, тоді ви понесете дисциплінарну відповідальність, вас можуть звільнити, наступного разу вас можуть не взяти на роботу. Але є і другий варіант – якщо ви не просто погано виконували свою роботу, але перевищили свої повноваження або навмисно заподіяли шкоду роботодавцеві, ось тоді з вас можуть стягнути компенсацію заподіяних збитків.

Ми, громадяни – це роботодавець депутатів. Тому коли депутати просто приймають погані закони, то вони несуть політичну відповідальність. Якщо ж вони приймають погані закони з порушенням Конституції (наприклад, за відсутності кворуму, за неособистого голосування, виходячи за межі компетенції законодавчого органу), і виконання цих законів завдало громадянам або юридичним особам шкоду, то депутати-порушники можуть бути притягнуті до цивільної відповідальності та відповідати за заподіяну шкоду всім своїм майном.

Навіть коли депутати не здійснили кримінальних правопорушень, які вказано вище, але вони вийшли за межі даного ним мандата, то має настати дисциплінарна відповідальність. В яких випадках таке може статися? Як я писав вище, за наявності партійних списків мандат дається як депутату, так і партії в цілому, під реалізацію певної політичної програми. Дія всупереч з цією програмою – явне перевищення мандата. Тут є певна «сіра зона» – депутати можуть не встигнути розробити законопроект, провести його через комітети, не отримати підтримки інших фракцій або відговоритися тим, що цей пункт програми менш важливий, ніж інші. Але є і цілком «чорно-білі» речі – наприклад, депутати не підтримують законопроект, який відповідає їхній програмі, або голосують за законопроект, який суперечить їй. Ось за них і повинна наступати чітка відповідальність, і не політична (на наступних виборах), а дисциплінарна – позбавлення мандатів усіх депутатів, які голосували врозріз зі своєю передвиборною програмою, за підсумками будь-якого голосування.

Крім того, у будь-якої корпорації, коли беруть нову команду топ-менеджменту, їй дають карт-бланш протягом 6, 12, 18 місяців, але якщо за цей час команда не показує результат, то рада директорів може з нею попрощатися. Так і у випадку депутатів – якщо протягом розумного періоду часу вони не вживають жодних кроків для реалізації своєї передвиборної програми (наприклад, не вносять необхідних законопроектів), то їх слід позбавляти мандатів за невиконання посадових обов’язків. Так само слід карати і тих, хто без поважних причин не з’являється на робочому місці (на пленарних засіданнях, в комітетах і т.п.) – депутату платять за роботу, а не просто так.

На завершення цієї записки я хочу запропонувати новий тип відповідальності, який поки не застосовується у політичному житті, але цілком успішно використовується в інвестиційному менеджменті – це відповідальність за порушення фідуціарного обов’язку у тому розумінні, яке існує в англо-американському праві (див. http://www.investopedia.com/terms/f/fiduciary.asp у частині Board member/Shareholder). Оскільки громадяни довіряють депутатам представляти їхні інтереси, подібно до того, як акціонери довіряють раді директорів управляти акціонерним товариством, тобто їхньою власністю, то поняття фідуціарного обов’язку, тобто обов’язку, пов’язаного із виправданням довіри, цілком можна застосувати. Звичайно, явні порушення закону – незаконне збагачення, використання посадових повноважень або службового майна в особистих цілях, надання преференцій своїм родичам або друзям, явно порушує фідуціарний обов’язок. Але важливо те, що можна порушити його, і діючи у межах закону. До таких порушень можна віднести: неповне або несвоєчасне розкриття конфлікту інтересів, недостатньо ретельне вивчення законопроектів перед їхньою підтримкою, неповне врахування всіх аспектів і наслідків внесених законопроектів.

Наприклад, порушенням цього обов’язку є як внесення 200-сторінкового законопроекту депутатом, який не вивчив досконально всі запропоновані нововведення і не проконсультувався з десятком незалежних експертів, так і голосування за такий законопроект тих депутатів, які не вивчили його і думки експертів досить ретельно для розуміння різного роду наслідків. З цього випливає і те, що середній законопроект не повинен перевищувати 20 сторінок, а їхня кількість на рік не повинна перевищувати сотні (інакше просто не можна буде проявити належну старанність щодо аналізу і оцінювання кожного з них).

Валентин ХОХЛОВ, “Українська альтернатива”