Законодавча влада у державі, звісно, має належати народові в особі його представників, тобто представницькому органові влади. Цікаво, як це сформульовано у Конституції США: «All legislative Powers herein granted shall be vested in a Congress of the United States». Тут вживається дієслово «to vest», яке означає «наділяти повноваженнями», і це дуже суттєво. Цим підкреслюється те, що не «Конгрес має законодавчу владу» чи «Конгресові належить законодавча влада», а вказується, що є хтось (це, звісно, і є народ, суверен), хто наділив Конгрес владою. У цьому аспекті законодавча влада у державі принципово не відрізняється від представницького органу ОСББ чи акціонерного товариства. Вони так само не мають влади самі по собі, але співвласники будинку або акціонери наділяють їх повноваженням у визначених межах, а всі інші повноваження вищевказані особи залишають собі.

Які ж питання відносно законодавчого органу влади мають бути відображені у Конституції? Це ті ж самі аспекти, що зазвичай формулюються у статутних документах ОСББ чи акціонерного товариства, і немає жодних підстав вважати, що у випадку держави ця аналогія не повинна дотримуватись. Ось ці питання:

1. Назва органу законодавчої влади та вичерпний перелік делегованих йому повноважень (підкреслюю: вичерпний, тобто у нього не може бути необмеженого кола повноважень).
2. Порядок формування цих органів (важливо, що законодавча влада не має приймати рішення щодо свого формування, таким чином, ці питання не можуть регулюватися на рівні закону, тобто не має бути Закону про вибори).
3. Процедура прийняття рішень, від внесення законопроектів до вступу законів у силу (звісно, усілякі технічні речі можуть і повинні регламентуватися на рівні внутрішніх документів органу, навіть не законів, але принципові правила прийняття законів не мають встановлюватися на рівні закону, а повинні встановлюватися ззовні, тобто у Конституції).
4. Порушення порядку роботи законодавчого органу та відповідальність його членів за їх скоєння (наприклад, голосування за інших депутатів чи використання статусу депутата в особистих цілях).

Найбільш важливим і незвичайним для нас є перший пункт, тому я зупинюся на ньому докладніше. Багато хто сприймає як даність те, що законодавча влада може прийняти закон з будь-якого приводу, і навіть у Сполученому Королівстві прийнято, що Парламент може прийняти будь-який закон. Але у цьому є протиріччя як концептуального змісту держави (це інструмент, а не абсолют), так і аналогій. Наприклад, правління ОСББ може прийняти практично будь-яке рішення у частині управління спільною власністю мешканців, але не їх приватною власністю. Аналогічно, рада директорів (або, як у нас люблять його називати, наглядова рада) може прийняти практично будь-яке рішення у частині управління акціонерним товариством (яке є спільним майном акціонерів), але у жодному разі не може керувати іншим майном акціонерів. Так і законодавчий орган, звичайно ж, може видати будь-який закон у сфері компетенції держави, але не має права видавати закони в усіх інших сферах.

А що таке «сфера компетенції держави»? Повернемося до першої записки – держава не є річчю у собі, а створюється громадянами з цілком певними цілями. Ось все, що сприяє досягненню цих цілей і є сферою компетенції держави, а в інші аспекти особистих і соціальних взаємин держава втручатися не має права. Таким чином, законодавчий орган влади може видати закон лише в обмеженому наборі сфер життєдіяльності, які відповідають цілям створення держави, і вичерпний перелік яких може і має бути наведений у Конституції подібно до того, як це зроблено у США. Наприклад, для України можна було б наділити законодавчий орган влади правом видавати закони лише в таких сферах:

• Національна оборона
• Правосуддя
• Державні фінанси
• Податкова та митна система
• Свобода конкуренції
• Публічна інфраструктура
• Публічне майно
• Міграція та натуралізація

Національна оборона розуміється як захист країни від зовнішнього ворога і включає у себе питання утримання збройних сил, оголошення війни і миру.

Правосуддя включає у себе цілу низку питань, і я лише коротко викладу деякі з них. По-перше, точно слід віднести до компетенції законодавця встановлення переліку правопорушень і покарань за їх вчинення. По-друге, до його компетенції також має належати визначення органів, які мають право на розслідування правопорушень і проведення оперативно-розшукової діяльності. По-третє, законодавчо слід визначити порядок виконання судових рішень, зокрема, виконання покарань.

У США Конгрес визначає систему федеральних судів, виключаючи Верховний Суд (який встановлений Конституцією) – можливо, це має сенс і у нашому випадку, хоча виникає питання втручання законодавчої влади у справи судової. Вже точно не слід давати законодавцю право призначати і звільняти суддів, а організація або ліквідація судів побічно можуть впливати на це.

Говорячи про державні фінанси, слід, перш за все, мати на увазі, що це не гроші держави, а гроші платників податків, тобто громадян, а держава лише управляє ними. Роль законодавчої влади у цьому аналогічна ролі наглядової ради корпорації або опікунської ради (board of trustees) фондів, а роль виконавчої влади аналогічна ролі менеджменту. Законодавець у зв’язку з цим повинен переконатися у збалансованості системи державних фінансів (відповідність доходів і витрат, адекватність боргового навантаження), але не втручатися в оперативне управління або надмірно заглиблюватись у деталі. Виконавча влада повинна мати достатню гнучкість щодо витрачання коштів на ті чи інші цілі за умови збереження загальної збалансованості системи. Основоположним принципом має бути «довіряй, але перевіряй», тобто законодавець повинен дати уряду свободу дій, але мати можливість перевіряти, що кошти платників податків використовуються в інтересах громадян, а не чиновників. Є тільки одне посилення, яке я вважаю за необхідне ввести – граничний розмір державного боргу повинен визначатися законодавчою владою.

Я спеціально відокремив пункт про податки від пункту про державні фінанси, хоча деякі можуть вважати перший частини другої. Це не так. У корпоративної фінансової звітності виручка – це фінансовий показник, але фінансисти не впливають на виручку, її формує споживач, купуючи товари чи послуги. Подібні відносини слід поширити і на державу – податки, які є для держави доходами (тобто, аналогічні виручці), не повинні підганяти під витрати держави, навпаки, вони повинні сприйматися у державних фінансах як деяка зовнішня змінна, як даність, виходячи з якої плануються державні витрати. Тому в ідеалі, вичерпний перелік податків і ставки оподаткування повинні встановлюватися громадянами на надзаконному рівні (приклад – Акт економічної свободи Грузії), і законодавець не повинен мати можливості довільно змінювати їх. Можливо, це занадто новаторська ідея для нас. Тоді законодавча влада може мати обмежену можливість визначати систему оподаткування. Можливо, у Конституції слід прописати вичерпний перелік податків і можливість змінювати податкове законодавство лише один або два рази на рік, не раніше шести місяців до вступу відповідного закону в силу і лише за умови повної готовності фіскальної інфраструктури.

Забезпечення вільної і чесної конкуренції – це, мабуть, єдина функція держави у сфері економіки. Регулювання внутрішньої або зовнішньої торгівлі неприпустимо, втручання у ринкове ціноутворення згубно, встановлення квот, субсидій і пільг лише породжує корупцію. Політика державного протекціонізму – це перерозподіл доходів від широких мас споживачів до вузького класу власників бізнесу, це такий соціалізм з протилежним знаком. Ключова ідея лібертаріанства – свобода, а значить, держава повинна лише забезпечити всім рівні можливості і захищати від обману і шахрайства. І навіть якщо говорити про антимонопольне законодавство, яке дійсно має сенс, то потрібно боротися не з монополіями як такими, а з використанням монопольного становища для утисків свободи конкуренції.

Публічна інфраструктура і публічне майно – дві сфери, в яких держава може мати право встановлювати правила на рівні закону. У Конституції США згадані лише пошти та поштові дороги, але в сучасному світі до об’єктів публічної інфраструктури, тобто інфраструктури, створеної в інтересах широкого кола осіб, можуть бути віднесені і порти, і аеропорти, і залізнична колія, і газотранспортна система, і магістральні лінії електропередачі. Законодавець може регулювати правила доступу і використання такої інфраструктури. Але важливо знати міру – так, законом можна встановити правила дорожнього руху, але правила перевезення пасажирів і вантажів є приватною справою транспортних компаній, в яке держава втручатися не повинна.

Публічне майно – це майно, яке знаходиться у спільній власності всіх громадян, і у цьому воно аналогічно публічної інфраструктурі. Держава не володіє, але управляє цим майном, роль законодавця при цьому полягає у визначенні прав доступу і використання цього майна. До об’єктів суспільного майна відносяться надра, природні і водні ресурси, повітряний простір, територіальні води, національні парки, заповідники, пам’ятки архітектури та культурної спадщини. Сюди ж відноситься майно, яке використовується державними органами для власних потреб – оперативне управління таким майном, звичайно ж, знаходиться у сфері компетенції відповідного органу влади, але загальні правила повинен встановлювати законодавець як уповноважений представник власника (тобто, громадян).

Зрештою, питання міграції та натуралізації – це те відсилання до законодавства, яке зроблене у записці № 4 (про питання громадянства). Природне громадянство не входить у сферу компетенції законодавця, так само як питання в’їзду громадян на територію країни і виїзду будь-яких осіб за її межі – це природні права, які існують незалежно від держави і не можуть нею регулюватися. Тут же мова йде про ті два повноваження, які можуть бути делеговані державі. Перше – це натуралізація, або надання громадянства за заслуги. Про жодну автоматичну натуралізацію, тобто отримання громадянства просто за фактом проживання протягом певної кількості років, не може йти мови. Але законодавець може визначити заслуги або кваліфікацію, які дозволяють набувати громадянство – так, як це зроблено у Франції для осіб, які відслужили не менше певної кількості років в Іноземному легіоні. Також законодавець, як представник громадян, може визначати умови в’їзду на територію країни для негромадян.

З моменту прийняття нової Конституції, тобто укладення громадянами нової редакції суспільного договору, постане питання, як бути з тим корпусом законів, які були прийняті раніше і регулюють ті сфери життя суспільства, за якими законодавча влада не матиме права приймати закони. Такі акти повинні втратити свою силу. Але навряд чи розумно зробити це негайно. Можливо, слід у перехідних положеннях прописати термін 1-2 роки, через який усі раніше прийняті закони, що виходять за рамки повноважень законодавця згідно з новою Конституцією, втрачатимуть силу.

Стосовно ж нових законів, які можуть бути прийняті законодавцем з тих аспектів, за якими Конституція не передбачає прийняття законів, то вони повинні бути визнані юридично нікчемними. Важливо, що для нікчемності такого закону не потрібне рішення якогось суду – неконституційний закон нікчемний від початку, і громадяни не повинні доводити його неконституційність у суді.

Валентин ХОХЛОВ, “Українська альтернатива”