Реформа стратегічного управління в Польщі (2009-2012)

ІРИНА КРАВЧУК “Українська альтернатива”, докторант Національної академії державного управління (м.Київ)

Під час навчального візиту (за підтримки стипендії LGI, OSI Budapest) до Польщі у лютому 2011 року з метою вивчення системи оцінювання державної політики та програм я була вражена реформою стратегічного управління, яка життєво необхідна для спрямування розвитку держави в необхідному руслі. Тоді я все детально занотувала, щоб поділитися думками із колегами в Україні. Дана стаття про реформу стратегічного управління в Польщі базується на матеріалах «Польща 2030. Виклики розвитку» (Poland 2030 Report: http://www.poland2030.pl/), інтерв’ю під час навчального візиту та особистому аналізі.

Реформи починаються із бачення напряму розвитку країни, що базується на розумінні існуючої ситуації, визначенні ключових проблем та факторів розвитку. На мою думку система  стратегічного управління є механізмом, який допомагає трансформувати «бачення» у конкретні «стратегії» та «програми», забезпечити їх виконання через бюджет.

Польща мала досить складну систему стратегічного планування. Існувало близько 250 урядових стратегій і програм (M. Ганцяж, Заступник директора Департаменту стратегічного аналізу Канцелярія Премєр-Міністра Польщі, особисте інтервю, лютий 2011). Правовою базою для стратегічного планування в Польщі є Акт про політику розвитку. (USTAWA z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju -  http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20062271658)

Відповідно до цього акту є три види стратегій розвитку:

–          довгострокові  стратегії (до 15 років)

–          середньо-строкові стратегії (4-10 років)

–          інші стратегії

Впровадження цих стратегій фінансувалося через операційні програми (які співфінансуються ЄС) та програми розвитку (які фінансуються лише з національного бюджету). Нещодавно  було запроваджено попереднє оцінювання для операційних програм та програм розвитку.  Для кожної програми ініціатор програми має підготувати звіт щодо оцінювання, який включає попереднє оцінювання ефективності та результативності програми (стаття 15.25 Акту про політику розвитку).

У 2009 році польський уряд розпочав ініціативу спрощення системи стратегічного управління, яка відповідатиме потребам розвитку. Як перший крок Рада стратегічних радників при Прем’єр-міністрові Польщі підготувала аналітичний документ, так звану Зелену книгу «Польща 2030. Виклики розвитку» (За редакцією Голови цієї Ради – Міністра Міхала Боні).  Вона була опублікована в 2009 р. Метою цього документу було окреслити перспективу подальших шляхів розвитку Польщі у найближчі 20 років.

Це дослідження розкриває основні проблеми, які мають бути вирішені у найближчому майбутньому, зокрема, у сфері економічної та соціальної політики, інфраструктури, безпеки енергетики та ефективного управління адміністрацією (Poland 2030 Report).

Звіт став основою  проекту «Довгострокової стратегії розвитку Польщі – Польща 2030. Графік реалізації», яка зараз готується та має бути прийнята в 2012 р. Документ включатиме всі цілі та проміжні показники розвитку в реалізації цілей звіту «Польща 2030» у перспективі в найближчому десятилітті.

У 2009 р. Координаційний комітет політики розвитку підготував перегляд урядових стратегій. У результаті роботи Координаційного комітету було підготовлено звіт «План координації стратегій розвитку», який був прийнятий Урядом у листопаді 2009 р. (Poland 2030 Report). Цей звіт став основою скорочення кількості стратегічних документів, яких раніше було 42. Усі стратегічні документи  мають будуватися навколо 9 інтегрованих стратегій, які мають бути підготовлені на основі аналізу та рекомендацій у Звіту «Польща 2030».

– Інновації та ефективна економічна стратегія

– Розвиток людського капіталу

– Стратегія розвитку транспорту

– Енергетична безпека та довкілля

– Ефективна держава

– Стратегія розвитку соціального капіталу

– Стратегія країни щодо регіонального розвитку

– Національна стратегія безпеки

– Стратегія стійкого розвитку сільських територій та сільського господарства  (Poland 2030 Report).

З грудня 2009 року міжсекторальні команди під керівництвом Координаційного комітету працюють над виробленням інтегрованих стратегій розвитку, що допоможе створити ефективну та результативну систему управління розвитком Польщі (Poland 2030 Report).

Тепер очікується, що Польська система стратегічного урядування матиме три рівні:

–          Довгострокова Стратегія розвитку Польщі – Польща 2030 (Підготовлена стратегічними Радниками Прем’єр-міністра. Має індикатори цілей та результатів)

–          Середньострокова Стратегія розвитку Польщі до 2020 року (з метою полегшення довгострокового мислення та підготовки до внутрішніх дебатів у ЄС щодо бюджету на 2014 – 2020 роки. Вона зв’язана із Національною програмою реформ ЄС 2020. Підготовка цієї стратегії є відповідальністю Міністерства регіонального розвитку та Пана Боні. Вона більш оперативна та матиме індикатори безпосередніх результатів та внесків-ресурсів (М.Ганцяж, особисте інтерв’ю, лютий 2011).

–          Девять інтегрованих стратегій (відповідальність Координаційного комітету) (Poland 2030 Report).

Оскільки стратегії впроваджуються через бюджет, очікується що бюджетний процес з орієнтацією на результат буде приведений у відповідність із системою стратегічного управління, включаючи систему індикаторів.

Правотворчий процес також пов’язаний із стратегічним плануванням. Міністри в своїх пропозиціях до робочого плану Кабінету Міністрів мають пояснювати, яким чином їхні законодавчі пропозиції відповідають стратегічним пріоритетам, та обґрунтовувати бюджетні видатки (М.Ганцяж, особисте інтерв’ю, лютий 2011).

Підхід до моніторингу та оцінювання стратегічних документів на стадії розробки. Очікується, що культура оцінювання та управління з орієнтацією на результат перекочує зі сфери структурних фондів ЄС до системи стратегічного планування. Довгострокові та середньострокові стратегії матимуть певні проміжні показники для моніторингу їх імплементації.

Цікавою рисою реформування стратегічного управління в Польщі була присутність сильного лідера та ключового ідеолога Міхала Боні у статусі Міністра. Він мав статус Міністра, виступав Головою групи стратегічних радників Прем’єр-міністра, Головою Координаційного комітету політики розвитку, Головою постійного комітету Уряду, який відповідає за попередній перегляд проектів законодавства в уряді перед засіданнями уряду. Таким чином концентрація декількох координаційних функцій дозволила йому забезпечити узгодженість реформ на політичному рівні, рівні стратегічного урядування та правотворчого процесу.

Незважаючи на вибори 2011 року, зміну уряду в Польщі (втім, більшість міністрів продовжили працювати) і те, що головний координатор реформи обійняв посаду міністра адміністрування та інформатизації (Ministry of Adminsitration and Digitalisation), реформа стратегічного управління продовжена наступним урядом та підходить до завершення. Підготовка Довгострокової стратегії розвитку Польщі на кінцевому етапі. Незабаром вона має бути ухвалена  Координаційним комітетом політики розвитку. Далі документ буде поданий  на розгляд Ради міністрів. Інтегровані стратегії мають бути ухвалені після того, як Рада міністрів затвердить Довгострокову стратегію. За інформацією Польських колег, з 8 березня Міністр регіонального розвитку Польщі координуватиме імплементацію інтегрованих стратегій та очолюватиме Координаційний комітет з політики розвитку.

Щиро радію за польських колег і мрію про подібну реформу в Україні, яка дозволить створити успішний вектор розвитку країни за допомогою чіткої системи стратегічного планування, пов’язаного з нею бюджетного процесу, з орієнтацією на результат (performance budgeting), інтегрованою системою оцінювання на усіх рівнях державного управління.

Ірина Кравчук, «Українська альтернатива»

Comments are closed.